ഫെഡറലിസം ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടനയുടെ അവിഭാജ്യഘടകം
അഡ്വ വി എന്‍ ഹരിദാസ്
ഹൈക്കോടതി അഭിഭാഷകന്‍
രാഷ്ട്രത്തിന്റെ അധികാരം ഒരു ഭരണകൂടത്തില്‍ നിക്ഷിപ്‌തമാണോ അതോ അത് വ്യത്യസ്‌ത പ്രാദേശിക ഭരണകൂടങ്ങള്‍ക്കിടയില്‍ വിതരണം ചെയ്‌തിരിക്കുകയാണോ എന്നതിനെ അടിസ്ഥാനമാക്കി ഭരണകൂടത്തെയും ഭരണഘടനയെയും യൂണിറ്ററി എന്നും ഫെഡറല്‍ എന്നും വേര്‍തിരിക്കാറുണ്ട്. ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടനയുടെ ഒരു സവിശേഷതയാണ് സമ്പൂര്‍ണ്ണമായും യൂണിറ്ററി എന്നോ ഫെഡറല്‍ എന്നോ വ്യവച്ഛേദിക്കാന്‍ കഴിയാത്ത നില. ഈ ഒരു സംശയത്തിന് ഒരു സുനിശ്ചിതമായ ഉത്തരം സുപ്രീം കോടതി നല്‍കിയത് എസ് ആര്‍ ബൊമ്മെ കേസിലാണ്. (S.R.Bommai v Union of India (1994) 3SCC1. ഇന്ത്യ ഒരു ഫെഡറല്‍ രാഷ്‌ട്രമാണെന്നും ഫെഡറലിസം ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടനയുടെ അവിഭാജ്യ ഘടകമാണെന്നും (Basic Structure) ഭരണഘടനാ ഭേദഗതി വഴി പോലും അതിന് മാറ്റം വരുത്താന്‍ പാടില്ലെന്നും ഈ കേസില്‍ സുപ്രീം കോടതി വിധിച്ചു.
രാഷ്ട്രത്തിന് മുഴുവനായി ഒരു ഭരണകൂടം, പ്രാദേശിക തലത്തില്‍ പ്രാദേശിക ഭരണകൂടങ്ങള്‍, അവയ്ക്കിടയില്‍ അധികാരത്തിന്റെയും അവകാശങ്ങളുടെയും വിതരണം, തമ്മില്‍ തമ്മിലുള്ള തര്‍ക്കങ്ങള്‍ പരിഹരിക്കുന്നതിനായി ഭരണഘടനയാല്‍ സ്ഥാപിതമായ സുപ്രീം കോടതിയും അതിലെ വ്യവസ്ഥകളും തുടങ്ങി ഒരു ഫെഡറല്‍ ഭരണ സംവിധാനത്തിന്റെ എല്ലാ അനിവാര്യ ഘടകങ്ങളും ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടനയിലും ഉൾച്ചേർന്നിരുന്നു. അതോടൊപ്പം തന്നെ രാജ്യം ആഭ്യന്തരവും വൈദേശികവുമായ ഭീഷണികളും വെല്ലുവിളികളും നേരിടുന്ന സന്ദര്‍ഭത്തില്‍ ഈ വൈവിധ്യങ്ങളും വൈജാത്യങ്ങളും അധികാര വിഭജനങ്ങളും ഒഴിവാക്കി ഏക ഭരണ സംവിധാനത്തിന് കീഴില്‍ അണി നിരത്തുന്നതിനുള്ള അവസരവും ഭരണഘടന പ്രദാനം ചെയ്‌തിരുന്നു. ഇന്ത്യ വിഭജനത്തിന്റെ അന്തരീക്ഷം ഭരണഘടനാ നിര്‍മ്മാണ സഭയെ നിര്‍ണ്ണായകമായി സ്വാധീനിച്ചിരുന്നു. വിഭാഗീയ പ്രവൃത്തികളെയും പ്രവണതകളെയും നേരിടുന്നതിന് ശക്തമായ ഒരു യൂണിറ്ററി ഭരണകൂടം വേണമെന്ന് ഭരണഘടന നിര്‍മ്മാതാക്കള്‍ കരുതിയിരുന്നു. അതുകൊണ്ടാണ് ഫെഡറലിസം അടിസ്ഥാന ശിലയായിരിക്കുമ്പോള്‍ തന്നെ ഒരു ശക്തമായ യൂണിറ്ററി ഭരണകൂടത്തെക്കൂടി ഭരണഘടന വിഭാവനം ചെയ്‌തത്.
എന്നാൽ ശക്തമായ ഏകകക്ഷി ഭരണത്തിലും തങ്ങള്‍ക്ക് ഹിതകരമല്ലാത്ത കക്ഷികള്‍ സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ ഭരിക്കുമ്പോള്‍ അവയെ വരുതിക്ക് നിര്‍ത്താനും ഈ അനുച്ഛേദങ്ങള്‍ ഉപയോഗിക്കുന്നതാണ് പില്‍ക്കാലം കണ്ടത്. സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് മാത്രം അവകാശാധികാരങ്ങള്‍ ഉണ്ടായിരുന്ന വിദ്യാഭ്യാസം ഉള്‍പ്പടെയുള്ള പല വിഷയങ്ങളും സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്കും യൂണിയന്‍ ഭരണകൂടങ്ങള്‍ക്കും ഒരുപോലെ അധികാരങ്ങളുള്ള കൺകറന്റ് ലിസ്റ്റിലോ യൂണിയന്‍ ഭരണകൂടത്തിന് മാത്രം ഇടപെടാന്‍ കഴിയുന്ന യൂണിയന്‍ ലിസ്റ്റിലേക്കോ ഭരണഘടനാ ഭേദഗതികളിലൂടെ മാറ്റി. സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് തനത് വരുമാനമുണ്ടായിരുന്ന പല വിഷയങ്ങളിലും നികുതി ഏർപ്പെടുത്തുന്നതിനും പിരിക്കുന്നതിനുമുള്ള അധികാരം യൂണിയന്‍ ഭരണകൂടത്തിലേക്ക് മാറ്റുകയും സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് കേവലം യൂണിയന്‍ ഭരണകൂടത്തിന്റെ ഗ്രാന്റ് ആശ്രയിച്ചു തങ്ങളുടെ ചെലവുകളും പദ്ധതികളും വികസന പ്രവര്‍ത്തനങ്ങളും നടത്തേണ്ട അവസ്ഥ സംജാതമാവുകയും ചെയ്‌തു. ഭരണഘടനയില്‍ പറഞ്ഞിരിക്കുന്ന അധികാരങ്ങളുടെ വിഭജനമാണ് നിയമമെന്നും വളരെ ചുരുങ്ങിയ അപൂര്‍വം സന്ദര്‍ഭങ്ങളില്‍ മാത്രമേ അതില്‍ മാറ്റം വരുത്താവൂ എന്നുമുള്ള ഭരണഘടനാ സങ്കൽപം പൂര്‍ണ്ണമായും കാലക്രമത്തില്‍ ദുർബലപ്പെട്ടു. സംസ്ഥാനങ്ങളും യൂനിയന്‍ ഭരണകൂടവും തമ്മിലുള്ള സാമ്പത്തിക ബന്ധങ്ങളെ നിര്‍വചിക്കുകയും നിര്‍ണ്ണയിക്കുകയും ചെയ്യുന്നതിന് വേണ്ടി ഭരണഘടന തന്നെ വിഭാവനം ചെയ്‌ത സ്ഥാപനങ്ങളായിരുന്നു ഫിനാന്‍സ് കമ്മീഷനും പ്ലാനിങ് കമ്മീഷനും മറ്റും. അവയില്‍ തന്നെ ഘടനാപരമായ മാറ്റം വരുത്തുന്നതോട് കൂടി സംസ്ഥാന യൂണിയന്‍ സാമ്പത്തിക ബന്ധങ്ങളിലും കാതലായ മാറ്റം വന്നു. അത് ഫെഡറല്‍ ഘടനയ്‌ക്കോ സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്കോ അനുഗുണമായ തരത്തില്‍ അല്ല സംഭവിച്ചത് എന്നത് പ്രത്യേകം പറയേണ്ടതില്ലല്ലോ.
ഇന്ത്യന്‍ ഫെഡറലിസത്തിന്റെ സവിശേഷത
ഇന്ത്യന്‍ ഫെഡറലിസത്തിന്റെ ഒരു സവിശേഷത അതിന്റെ അസമതുലിതയാണ്. സംസ്ഥാനങ്ങളും യൂണിയന്‍ ഭരണകൂടങ്ങളും അവയ്ക്കിടയില്‍ അധികാര വിഭജനങ്ങളുമുണ്ടെങ്കിലും സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് എല്ലാം ഏകതാനമായ അധികാരമോ പദവിയോ അല്ല ഭരണഘടന വിഭാവനം ചെയ്‌തിരിക്കുന്നത്. ഇന്ത്യയുടെ ഫെഡറലിസത്തെക്കുറിച്ചുള്ള ആലോചനകള്‍ ഈ അസമതുലിതയെ, നിര്‍ഭാഗ്യവശാല്‍, കണക്കിലെടുക്കാറില്ല. ഭാഷാടിസ്ഥാനത്തില്‍ നിർണ്ണയിക്കപ്പെട്ട സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ എന്ന് പൊതുവെ പറയാമെങ്കിലും സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്കിടയില്‍ തന്നെ അധികാരത്തിലും അവകാശങ്ങളിലും വ്യത്യസ്‌തതകൾ ഭരണഘടന തന്നെ വിഭാവനം ചെയ്‌തിരുന്നു. ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടനയിലെ അഞ്ച്, ആറ് ഷെഡ്യൂളുകളും 371 മുതല്‍ 371 ജെ വരെയുള്ള അനുച്ഛേദങ്ങളും ഇതിന്റെ ഏറ്റവും പ്രധാനപ്പെട്ട ഉദാഹരണങ്ങളാണ്. വടക്ക് കിഴക്കന്‍ സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് മാത്രമല്ല , ഗുജറാത്ത് , മഹാരാഷ്ട്ര, ആന്ധ്രപ്രദേശ്, ഗോവ, കര്‍ണ്ണാടക തുടങ്ങിയ സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് വരെ സവിശേഷമായ ചില അധികാരങ്ങളും അവകാശങ്ങളും ഭരണഘടന നൽകുന്നുണ്ട്.
ഒരു ഫെഡറല്‍ സംവിധാനത്തിനകത്ത് വ്യത്യസ്‌ത വിഭാഗങ്ങള്‍ക്കും വംശങ്ങള്‍ക്കും ഗോത്രങ്ങള്‍ക്കും ഭാഷാ വിഭാഗങ്ങള്‍ക്കും എല്ലാം സംരക്ഷണം നൽകുന്നു. സ്വയം നിര്‍ണ്ണയാവകാശവും കര്‍ത്തൃത്വവും വളര്‍ത്താന്‍ സഹായകരമാകുന്ന ഒരു സംവിധാനത്തെയാണ് ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടന വിഭാവനം ചെയ്‌തത്. അതിന് അനുസൃതമായ നിയമ നിര്‍മ്മാണ, നിര്‍വ്വഹണ, നീതിന്യായ, ഫിസ്‌കല്‍ ഫെഡറലിസം ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടന ഉറപ്പ് വരുത്തിയിരുന്നു. ദേശരാഷ്‌ട്രം (Nation-State) എന്നതിനേക്കാൾ സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ ചേർന്ന് രാഷ്ട്രം State Nation എന്ന, ഇന്ത്യയില്‍ ഇന്ത്യയെ പ്രതിനിധാനം ചെയ്യുന്ന/പ്രതിനിധീകരിക്കുന്ന എല്ലാ വൈവിധ്യങ്ങളെയും വൈജാത്യങ്ങളെയും അംഗീകരിക്കുന്നതായിരുന്നു ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടനയിലെ ഫെഡറല്‍ സങ്കൽപം. ഏകശിലാത്മകമായ ഒരു ദേശ രാഷ്ട്രത്തെ നിര്‍മ്മിക്കുമ്പോള്‍ സംഭവിക്കുന്നത് ഇന്ത്യന്‍ ഫെഡറലിസത്തിന്റെ സമ്പൂര്‍ണ്ണമായ തകര്‍ച്ചയാണ്. എല്ലാ സംസ്ഥാനങ്ങളുടെയും സ്വയംഭരണ, നിയമ നിര്‍മ്മാണ, നിര്‍വ്വഹണ, ധനകാര്യ സ്വാതന്ത്ര്യത്തെയും അവകാശാധികാരങ്ങളെയും അംഗീകരിച്ചു കൊണ്ടുള്ള ഒരു ഫെഡറല്‍ സംവിധാനത്തിന് മാത്രമേ ഇന്ത്യ എന്ന രാഷ്ട്രത്തെ മുന്നോട്ട് കൊണ്ടു പോകാന്‍ കഴിയൂ. സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ അധികാരങ്ങള്‍ കവർന്നെടുത്തും അവരുടെ ധനാഗമ മാര്‍ഗങ്ങളെ ഇല്ലാതാക്കിയും അവരുടെ നിലനില്‍പ്പിന് യൂണിയന്‍ ഗവണ്മെന്റിനെ സമ്പൂര്‍ണ്ണമായും ആശ്രയിക്കേണ്ടുന്ന അവസ്ഥ സൃഷ്‌ടിച്ചു കൊണ്ടുമുള്ള ഒരു ഭരണ നിര്‍വഹണം ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടന വിഭാവനം ചെയ്യുന്ന, സുപ്രീം കോടതി എത്രയോ കേസുകളില്‍ ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടനയുടെ അടിസ്ഥാന ഘടനയാണെന്ന് ആവർത്തിച്ചിട്ടുള്ള ഫെഡറലിസം എന്ന അടിസ്ഥാന തത്വത്തിന്റെ സമ്പൂര്‍ണ്ണ നിഷേധമാണ്.
ഭരണഘടന ഇന്ത്യന്‍ റിപ്പബ്ളിക്കിന്റെ അതിജീവന ചരിത്രം എന്ന പുസ്‌തകത്തിന്റെ രചയിതാവ് കൂടിയാണ് ലേഖകന്‍
“ഒരു ഫെഡറല്‍ ഭരണകൂടത്തില്‍ ഒരു കേന്ദ്ര ഭരണകൂടവും പരസ്‌പരം ബന്ധപ്പെട്ട നിരവധി പ്രാദേശിക ഭരണകൂടങ്ങളുമുണ്ട്. അതുപോലെ യൂണിറ്ററി ഭരണകൂടത്തിലും കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരും പ്രാദേശിക സര്‍ക്കാരുകളുമുണ്ട്. അതുകൊണ്ടു തന്നെ ഉപരിതലത്തില്‍ നോക്കിയാല്‍ രണ്ടും തമ്മില്‍ വലിയ വ്യത്യാസമില്ല എന്ന് തോന്നാം. അതേ സമയം, അത്ര പ്രത്യക്ഷമല്ലെങ്കിലും രണ്ടും തമ്മില്‍ യഥാര്‍ഥമായ വ്യത്യാസമുണ്ട്. വ്യത്യാസം ഇരിക്കുന്നത് കേന്ദ്ര പ്രാദേശിക ഭരണകൂടങ്ങളുടെ ബന്ധത്തിലെ സ്വഭാവത്തിലാണ്. അവ തമ്മിലുള്ള വ്യത്യാസത്തെ ഇങ്ങനെ ചുരുക്കി പറയാം: ഒരു യൂണിറ്ററി ഭരണകൂടത്തില്‍ പ്രാദേശിക സര്‍ക്കാരുകളുടെ അധികാരം വരുന്നത് കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാര്‍ നിർമ്മിക്കുന്ന നിയമങ്ങളില്‍ നിന്നാണ്. അതുകൊണ്ട് തന്നെ പ്രാദേശിക സര്‍ക്കാരുകളുടെ അധികാരങ്ങള്‍ എപ്പോള്‍ വേണമെങ്കിലും കേന്ദ്ര ഭരണകൂടത്തിന് പിന്‍വലിക്കാം. അതേസമയം ഫെഡറല്‍ ഭരണകൂടത്തില്‍ കേന്ദ്ര ഭരണകൂടത്തിന്റെയും പ്രാദേശിക ഭരണകൂടങ്ങളുടെയും അധികാരങ്ങള്‍ നിലവില്‍ വരുന്നത് ഭരണഘടനയില്‍ നിന്നാണ്. കേന്ദ്രത്തിനോ പ്രാദേശിക ഭരണകൂടങ്ങള്‍ക്കോ അവരുടെ പ്രവൃത്തി കൊണ്ട് അതിന് മാറ്റം വരുത്താന്‍ കഴിയില്ല. ഇരുകൂട്ടർക്കും അധികാരം ലഭിക്കുന്നത് ഭരണഘടനയില്‍ നിന്നാണ്. ഇരുകൂട്ടരും തങ്ങളുടെ അധികാരങ്ങള്‍ ഭരണഘടന നിഷ്‌കർഷിക്കുന്ന പരിധിക്കുള്ളില്‍ ഒതുക്കി നിര്‍ത്താന്‍ ബാധ്യസ്ഥരുമാണ്. ഭരണഘടന ഇരുകൂട്ടരുടെയും അധികാരത്തെ നിർവചിക്കുന്നു എന്ന് മാത്രമല്ല, ഒരു സ്വതന്ത്ര നീതിന്യായ സംവിധാനത്തെ സ്ഥാപിക്കുന്നു, ഈ കോടതികള്‍ കേന്ദ്ര പ്രാദേശിക ഭരണകൂടങ്ങള്‍ തങ്ങളുടെ അധികാര പരിധി ലംഘിക്കുമ്പോള്‍ അതിനെ ഭരണഘടനാ വിരുദ്ധമായി പ്രഖ്യാപിക്കുന്നു”
– ഡോ. ബി ആര്‍ അംബേദ്‌കർ
1939 ജനുവരി 29ന് ഗോഖലെ ഇൻസ്റ്റിറ്റ്യൂട്ട് ഓഫ് പൊളിറ്റിക്‌സ് ആൻഡ് എക്കണോമിക്‌സ്, ഗോഖലെ ഹാള്‍ പൂനെയില്‍ ചെയ്‌ത പ്രഭാഷണം